中国“无人机”监管统一立法迫在眉睫
2017-07-10 来源：法制日报
500家，260亿元。
这是我国无人机制造企业目前的数量和其带来的生产总值。
9架无人机，100架航班迫降，上万名旅客滞留机场。
这是2017年4月14日至30日发生在成都市双流机场的无人机干扰民航事件。
在无人机迅速发展的同时，问题也接踵而来。无人机与民用商业机是否存在干扰？无人机目前的发展现状和困境是什么？如何促进无人机产业健康发展以及如何有效地对无人机进行规范与管理？
6月22日，中国法学会航空法学研究会、中国航空运输协会法律委员会在深圳市举办“无人机与法律高峰论坛”，中国国际经济贸易仲裁委员会华南分会、法制日报社中国公司法务研究院协办。会议由中国航空法学研究会会长郭俊秀主持。
与会者认为，出台明确的民用无人机监管规定迫在眉睫，无人机产业健康发展亟需立法。
2019年销量或破300万架
IDC(互联网数据中心)数据显示，2015年我国无人机销售量近10万架，市场规模近3亿元；2016年达到39万架，预计2019年销量将突破300万架。
“在我国，目前无人机制造企业超过了500家，生产总值超260亿元。”中国民航局政策法规司法规处处长吉大鹏表示，“按照现在的增速，未来几年无人机会出现井喷式发展。”
公开资料显示，我国无人机领头羊——深圳市大疆创新科技有限公司(以下简称“大疆公司”)的销售额从2012年的不足2亿元增长至2015年的64亿元，其间年复合增长率高达217%，且占深圳海关无人机出口的95%以上。
据中国民航科学技术研究院政策法规研究所李亚凝博士介绍，随着无人机潜在应用领域被不断发掘，其在警用安防、国土测绘、影视拍摄、农林植保、行政巡检等方面迅速崭露头角。“未来五年，中国无人机产业硬件产品复合年增长率将超过50%，而软件和服务的增长率则有可能翻番，其全产业市场规模则有望攀高至3000亿元左右。”李亚凝说道。
干扰民航事件频发
随着无人机行业的迅猛发展，问题也不断出现。
根据中国民航部门公布的数据，2015年全国共发生无人机干扰民航飞行事件4起，2016年发生23起，2017年上半年全国发生超过40起。
云南机场集团法务审计部部长胡新月介绍，以前干扰民航飞行的是“疑似无人机”，今年6月份云南机场首次确认了一起“无人机”干扰民航案例。“无人机确实干扰了民航机的安全。”胡新月说。
国际航空运输协会法律部高级法律顾问解兴权、北京市盈科(上海)律师事务所航空律师李志宏同样认为，无人机给载人航班带来干扰。
然而，专攻无人机研发、生产、销售的大疆公司则持不同观点。
该公司政策与安全负责人王晓丹结合无人机在深圳机场的试点，称试点半年出现零起威胁航空安全事件，她认为：“要客观探讨无人机和民用商业机是否确实存在干扰，我认为不存在，但目前各地对无人机的监管处于‘管死’状态。”
她介绍了国内各地无人机的禁飞区划设范围，如成都和昆明是40km×20km禁飞，广州是9500平方公里禁飞。她认为，这属于“一刀切”式管理，并提出要用合理“监管”取代“一刀切”政策，应探讨“禁飞公告”是否符合上位法；“禁飞公告”的制定权限到底在谁等问题。
监管体系存在不足
目前，我国与无人机相关的规定有《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人机驾驶员管理规定》《轻小无人机运行规定(试行)》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等。
但这些规定在与会专家看来，仍然存在不足。
北京大成律师事务所高级合伙人吴静静认为，目前我国关于无人机的法律法规仅限于部门规章，法律位阶较低，行政强制效力不足，且现行规定仅仅各自分别对无人机活动的一部分做出规定，缺乏全面系统性法规。
李志宏律师称，我国现有无人机相关法规还存在制订过程中利益相关方参与性不足、无人机适航性的要求不明确、治理无人机扰航的法律适用混乱等问题。
那么，为什么无人机领域的监管会存在这些问题？
吉大鹏分析称，根本原因是无人机的社会属性突出，难以单独管理，必须协同发力。
而解兴权则认为，源于我国缺乏明确的法律制度，需尽快推动无人机立法，同时需要进一步思考无人机对商业航空发生干扰并产生争议时如何处理，以及无人机出了事故如何赔偿等问题。
统一立法迫在眉睫
中国民航大学航空法律与政策研究中心副主任刘胜军认为，无人机治理应注重源头监管，应积极完善无人机技术研发、制造、销售、培训和驾驶员的准入监管，并要求其驾驶员必须熟知监管框架和飞行规则，通过技术手段与法律融合创新监管。
中国民用航空局国际合作服务中心主任孟庆芬建议，在完善我国无人机立法时，应积极吸收其他国家经验，重视基础研究，科学划分不同类别的无人机管制，重视立法的协调性。
而关于如何立法，不少与会专家建议，应有效区分无人机与通用航空边界，做好空域规划与空中禁区设置，并确定行业准入制度，确定无人机的技术标准和相关组件，确保技术能限制无人机在指定空域运行，并保证无人机的可操纵性和可追踪性，可开展民用无人机实名注册，有效利用电子围栏，对无人机施行联防联控。
“民航局应增加制定对无人机生产商的监管制度，确保接入无人机的管控系统正常工作。目前监管属于多头管理，管辖边界模糊，因此应该高阶位立法，厘清执法机构的执法权边界。”吴静静建议，“目前的共识是非隔离空域内应由民航局进行管辖，隔离空域内由公安机关属地管辖。”
“规章制订过程中应广泛听取生产厂家、运营商、个人消费者、行业协会等利益相关方意见，并将通用航空分类管理、扩大低空空域开放、促进产业转型升级、强化全程安全监管等有机结合起来；同时多管齐下，依法应对无人机扰航行为，如加强机场净空保护区域的公示、宣传、警示标志设置，将无人机运行记录纳入诚信管理等。”李志宏说。
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